《中华人民共和国黄河保护法》重点内容解读

　　近日 ，《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)经第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议审议通过 ，自2023年4月1日起施行 。《黄河保护法》的正式颁布 ，成为国家大力推进区域绿色可持续发展 、实施黄河流域生态保护和高质量发展重大战略的有力保障 ，是中国大江大河立法和区域保护立法的又一重大标志性事件 。笔者前期参与了《黄河保护法》相关部分的研究起草工作 ，在这一法律正式颁布之际 ，就重点内容进行解读 。

 

　　发展与保护“争水”现象突出　立法是破解难题的重大实践

 

　　传统粗放的经济发展方式让黄河不堪重负 ，在黄河沿线省份特别是上中游地区 ，煤炭 、有色金属等高资源消耗 、高污染排放的产业布局较多 ，对水资源需求较大的农业 、工业门类仍占主导 。水资源过度开发 ，特别是在水资源严重紧缺情况下 ，经济发展与生态保护“争水”现象十分突出 ，生态用水被大量挤占 ，资源环境已严重超载 。如不能根本转变经济发展方式和强化生态保护修复 ，黄河流域将面临整体性 、系统性生态退化的风险 。

 

　　我国经济已进入高质量发展阶段，处于转变发展方式 、优化经济结构 、转换增长动力的关键窗口期 ，需要加快建设现代化经济体系 。黄河流域作为我国重要的经济发展带 ，更要从发展动能 、经济结构上加快转变 ，成为引领中国经济实现高质量发展的重要引擎 。

 

　　在大力推进生态文明建设的新的历史阶段 ，制定和实施《黄河保护法》 ，对于加强黄河流域生态环境保护 ，保障黄河安澜 ，推进水资源节约集约利用 ，推动高质量发展 ，保护传承弘扬黄河文化，实现人与自然和谐共生 、中华民族永续发展 ，具有重大现实意义 。针对当前黄河流域面临的生态环境脆弱 、水资源紧缺、发展质量不高等问题 ，通过立法固化生态环境保护与绿色发展国家意志 ，成为从根本上解决黄河流域生态保护和高质量发展问题的必然之举 。

 

　　从源头缓解生态环境压力　化工等行业要开展清洁生产

 

　　《黄河保护法》总则部分明确提出 ，黄河流域生态保护和高质量发展要落实“重在保护 、要在治理”的要求 ，加强污染防治，贯彻生态优先 、绿色发展等原则 。

 

　　从现实情况看 ，目前黄河流域煤炭 、有色金属等对生态环境压力较大的行业企业数量众多 ，水资源过度开发利用 、局部生态退化和环境污染交织 ，流域生态系统所提供的资源环境支撑已不堪重负 ，一些地区生态环境问题已经成为经济社会发展的制约瓶颈 。在这种情况下 ，必须将绿色发展作为推动生态保护和高质量发展的关键主线 ，坚持节约优先 、保护优先 、自然恢复为主的方针 ，构建绿色低碳循环的现代化产业体系 ，从源头上缓解污染排放和生态破坏压力 。

 

　　为此 ，《黄河保护法》明确 ，加快发展方式绿色转型 ，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局 ，产业结构和布局应当与流域生态系统和资源环境承载能力相适应 。严格限制在黄河流域布局高耗水 、高污染或者高耗能项目。黄河流域煤炭 、火电 、钢铁 、焦化 、化工 、有色金属等行业应当开展清洁生产 ，依法实施强制性清洁生产审核 。推广应用工业节能 、资源综合利用等先进适用技术装备 ，完善绿色制造体系 。因地制宜发展特色优势现代产业和清洁低碳能源 ，推动产业结构 、能源结构 、交通运输结构等优化调整 ，推进碳达峰碳中和 。加强农药 、化肥等农业投入品使用总量控制 ，推广病虫害绿色防控等先进适用技术 ，实施灌区农田退水循环利用 ，加强对农业污染源的监测预警 。

 

　　在持续改善流域生态环境质量方面 ，《黄河保护法》对黄河流域水环境质量标准制订 、重点水污染物排放总量控制指标核算 、重要排污口设置 ，以及土壤和地下水 、固体废物污染防治等明确了具体要求 ，构建全流域环境准入 、隐患排查、风险管控综合体系 ，深入打好污染防治攻坚战 。

 

　　在绿色科技创新方面 ，《黄河保护法》提出 ，加强协同创新 ，推动关键性技术研究 ，推广应用先进适用技术 ，提升科技创新支撑能力 ，以绿色科技赋能流域绿色高质量发展 。

 

　　严守水资源刚性约束　对黄河水量实行统一配置

 

　　水资源是影响黄河流域保护和发展的最大制约 。黄河流域资源性缺水 ，天然具备人河争水 、人河争地问题 ，而且十分突出 。水资源 、水环境 、水生态 、水安全问题相互交错 ，严重影响了沿黄地区经济社会的可持续发展 。为此 ，《黄河保护法》明确 ，强化生态环境 、水资源等约束和城镇开发边界管控 ，严格控制黄河流域上中游地区新建各类开发区 ，推进节水型城市 、海绵城市建设 ，提升城市综合承载能力和公共服务能力 。流域工业 、农业 、畜牧业 、林草业 、能源 、交通运输、旅游 、自然资源开发等专项规划和开发区 、新区规划等 ，涉及水资源开发利用的 ，要进行规划水资源论证 。这充分体现了严守水资源刚性约束的底线思维 。

 

　　黄河流域水资源利用坚持节水优先 、统筹兼顾 、集约使用 、精打细算 ，优先满足城乡居民生活用水 ，保障基本生态用水 ，统筹生产用水 ，推进污水资源化利用 。国家对黄河水量实行统一配置，对流域水资源实行统一调度 ，在黄河流域实行强制性用水定额管理 、高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度 ，实施流域不同地区差异化水资源管理 ，防止水资源超载 。在工农业生产节水方面 ，发展高效节水农业 ，选育推广低耗水 、高耐旱农作物 ，工业企业优先使用国家鼓励的节水工艺 、技术和装备 。

 

　　系统施治整体推进　确保形成各方最大合力

 

　　黄河流域涉及9个省份 ，上下游 、左右岸 、干支流协调工作量大 ，长期缺少统一的全流域管理协调机制 ，容易导致各自为政 、分割治理的问题 。为此 ，《黄河保护法》明确 ，国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制 ，全面指导 、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展 ，协调跨地区跨部门重大事项 。相关地方在地方性法规规章制定 、规划编制 、监督执法等方面加强协作 。统一建设黄河流域生态环境 、自然资源 、水文 、泥沙 、荒漠化和沙化 、水土保持、自然灾害 、气象等监测网络体系 ，建立健全流域信息共享系统 。

 

　　统筹黄河流域保护与发展 ，规划是龙头 。《黄河保护法》明确 ，国家建立以国家发展规划为统领 ，以空间规划为基础 ，以专项规划 、区域规划为支撑的黄河流域规划体系 。编制黄河流域国土空间规划 ，科学有序统筹安排黄河流域农业 、生态 、城镇等功能空间 ，划定永久基本农田 、生态保护红线 、城镇开发边界 ，优化国土空间结构和布局 。严格实行国土空间用途管制 ，按照生态保护红线 、环境质量底线 、资源利用上线的要求 ，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单 。